內藤二郎：中國地方債是長期問題
2015/09/16
日本大東文化大學副校長內藤二郎：中國審計署2011年6月和2013年8月公佈審計結果後，中國地方政府的債務受到關注。審計報告顯示，截至2013年6月底，政府債務餘額合計約達30.27萬億元，相當於國內生産總值（GDP）的50％左右。其中，地方政府債務總額達17.9萬億元（相當於GDP的30％），約佔政府債務餘額整體的60%。相比2010年底10.8萬億元的地方政府債務餘額（相當於GDP27％），增加約7萬億元。
大部分地方政府債務通過「地方政府融資平臺」借貸。地方政府融資平臺是由地方政府設立的具有法人資格的經濟主體，主要目的是籌資並投資政府項目。
截至2013年6月，融資平臺的借款額約為6.8萬億元（佔債務餘額的39％），在借貸主體中借款額最大。此外，當時國有企業（包括獨資和股份制）的借款額約達3.1萬億元（佔債務餘額的17.5％），新的資金籌集渠道的擴大日趨明顯。借款主體的擴大和多樣化正在使地方債務的實際情況更難理解。
從籌資方式來看，銀行貸款約為10.1萬億元，佔債務餘額的56.6％。這一比例逐步降低，另一方面，2012年以後，債券發行額逐步擴大。有分析認為，融資平臺發行的城投債（城市建設債）的增加正在産生影響。
此外，債務的償還時間日趨臨近也成為問題。2015年底，將有一半債務餘額到期，而2016年底，將有約65％的債務餘額到期。有觀點指出20％以上的新增債務被用於償還過去債務。一旦地方政府的債務償還出現困難，或將對中國經濟整體構成沉重打擊。
自2013年6月至2014年3月期間，審計署對全國9省市再次展開的調查顯示，地方債務問題面臨的風險並未改變。對此，中國政府也日益感到擔憂。2013年十八屆三中全會發佈的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，提出構建規範中央和地方的合理債務管理與風險管理機制的必要性。
在2015年1月新頒布的《預演算法》中，地方債改革受到特別關注。1995年頒布的《預演算法》原則上禁止地方政府發行債券。這被認為是避免寬鬆財政的措施，但除融資平臺急劇擴大之外，風險更高的籌資出現擴大，也提高了對地方財政的擔心。
此外，為確保財源以實現2008年雷曼危機後4萬億元經濟刺激政策，並維持之後積極的財政政策，成為當務之急。因此，2009年通過財政部代理髮行的方式解禁了地方債。當時債券發行受中央政府的嚴格管理，包括需國務院審批、發行及償還主體僅限省級政府、由財政部代理髮行等（收益率基本與國債相同）。
這些措施曾在一定程度上遏制了地方債發行的擴大，但並未體現地方政府的財政實力、信用等級和風險。部分地區試點自主發行地方債後，在2014年8月的全人大常務委員會會議上允許發行地方債。其背景是，由於房地産和資源價格的下降、以及加強對影子銀行的監管，地方政府的財源明顯受到限制等。
主要機制包括，(1)允許省級政府發行地方債，市（地區）級、縣級如有需要，由省級政府代理髮行；(2)地方政府承擔借款償還責任（原則上中央不進行救助）；(3)重視市場機制，原則上地方政府不承擔對投資者和投資公司等的償還責任；(4)用途僅限於公共資本支出（建設公債）以及償還累積債務，禁止用於經常費用等。
在2015年度預算中，一般會計預算的5千億元赤字通過發行地方政府的一般債券籌集。並確定發行另外2種地方債。其一是地方政府專項債券。這是地方政府基金，為有望獲益的項目籌集資金，2015年的發行規模達1千億元。
另一種是置換債券。2015年底，又將有約1.86萬億元債務迎來償還期限。其中，設定了1萬億元的地方債置換額度。但隨著稅收增長率放緩，1～5月土地使用權轉讓收入同比下跌40％以上，提高了地方財政的債務違約風險。因此進入6月後，又新增了1萬億元的置換額度。
與以往的銀行有息負債和通過債券發行籌資相比，這一系列措施將地方債務置換為利率更低期限更長的債務，輕減了地方政府的負擔，在一定程度上降低了政府破産的風險。
但課題依然堆積如山。首先令人擔憂的是發生道德風險。針對發行規模小、無法完全解決過去債務置換的情況，2次擴大了置換額度。此外，為確保有投資人購買利率低於其他債券的地方債，建立了銀行為地方債擔保、向中國人民銀行（央行）借款的機制。這有可能促使地方政府擴大債券發行。
此外，除自主發行地方債之外，如果中央政府重啟代理髮行，責任的歸屬將模糊不清。另一方面，作為經濟刺激對策，又不得不擴大地方投資。據悉，在發展城市化和少子老齡化對策等投資需求巨大的現狀下，有時會在事實上凍結融資平臺借款的限制。這違背了現政權更加重視市場機制的政策方針，同時違反力爭兼顧穩定發展和結構改革的「新常態」。
與此同時，還存在地區間差異和地方債發行財源的問題。目前的地方債制度，並未考慮各省財政實力的差距。如果擴大自主發行，資金將傾向集中在財政實力較強的地區，因此或將有必要通過財政轉移等方式，向財政實力薄弱地區提供資金援助。
此外，在發行地方債之際，必須確保本息償還所需的財源，方式包括根據徵稅權確保地方稅收、作為公債費列入地方財政項目、確保地方交付稅以均衡公債費用等收支。而中國目前並未明確這種地方債的財源，同時地方財政法和地方自治法等法律基礎也尚不完善。
根據新《預演算法》推進地方債制度和預算管理的改革，作為旨在改善地方財政債務問題和解決政府統治問題的舉措而受到關注。但是，管理方面的課題仍堆積如山，改善地方債務問題的道路依然遙遠而險峻。地方財政惡化將可能對中國經濟整體的穩定造成致命傷。
要點
○2016年底約65％的地方債務將到期
○採取新《預演算法》和設定置換額度等對策
○出現違背現政權力爭實現的「新常態」的趨勢
內藤二郎
1965年出生。神戶商科大學經濟學博士。研究專業為中國經濟論
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| 內藤二郎 |
截至2013年6月，融資平臺的借款額約為6.8萬億元（佔債務餘額的39％），在借貸主體中借款額最大。此外，當時國有企業（包括獨資和股份制）的借款額約達3.1萬億元（佔債務餘額的17.5％），新的資金籌集渠道的擴大日趨明顯。借款主體的擴大和多樣化正在使地方債務的實際情況更難理解。
從籌資方式來看，銀行貸款約為10.1萬億元，佔債務餘額的56.6％。這一比例逐步降低，另一方面，2012年以後，債券發行額逐步擴大。有分析認為，融資平臺發行的城投債（城市建設債）的增加正在産生影響。
此外，債務的償還時間日趨臨近也成為問題。2015年底，將有一半債務餘額到期，而2016年底，將有約65％的債務餘額到期。有觀點指出20％以上的新增債務被用於償還過去債務。一旦地方政府的債務償還出現困難，或將對中國經濟整體構成沉重打擊。
自2013年6月至2014年3月期間，審計署對全國9省市再次展開的調查顯示，地方債務問題面臨的風險並未改變。對此，中國政府也日益感到擔憂。2013年十八屆三中全會發佈的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，提出構建規範中央和地方的合理債務管理與風險管理機制的必要性。
在2015年1月新頒布的《預演算法》中，地方債改革受到特別關注。1995年頒布的《預演算法》原則上禁止地方政府發行債券。這被認為是避免寬鬆財政的措施，但除融資平臺急劇擴大之外，風險更高的籌資出現擴大，也提高了對地方財政的擔心。
此外，為確保財源以實現2008年雷曼危機後4萬億元經濟刺激政策，並維持之後積極的財政政策，成為當務之急。因此，2009年通過財政部代理髮行的方式解禁了地方債。當時債券發行受中央政府的嚴格管理，包括需國務院審批、發行及償還主體僅限省級政府、由財政部代理髮行等（收益率基本與國債相同）。
這些措施曾在一定程度上遏制了地方債發行的擴大，但並未體現地方政府的財政實力、信用等級和風險。部分地區試點自主發行地方債後，在2014年8月的全人大常務委員會會議上允許發行地方債。其背景是，由於房地産和資源價格的下降、以及加強對影子銀行的監管，地方政府的財源明顯受到限制等。
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在2015年度預算中，一般會計預算的5千億元赤字通過發行地方政府的一般債券籌集。並確定發行另外2種地方債。其一是地方政府專項債券。這是地方政府基金，為有望獲益的項目籌集資金，2015年的發行規模達1千億元。
另一種是置換債券。2015年底，又將有約1.86萬億元債務迎來償還期限。其中，設定了1萬億元的地方債置換額度。但隨著稅收增長率放緩，1～5月土地使用權轉讓收入同比下跌40％以上，提高了地方財政的債務違約風險。因此進入6月後，又新增了1萬億元的置換額度。
與以往的銀行有息負債和通過債券發行籌資相比，這一系列措施將地方債務置換為利率更低期限更長的債務，輕減了地方政府的負擔，在一定程度上降低了政府破産的風險。
但課題依然堆積如山。首先令人擔憂的是發生道德風險。針對發行規模小、無法完全解決過去債務置換的情況，2次擴大了置換額度。此外，為確保有投資人購買利率低於其他債券的地方債，建立了銀行為地方債擔保、向中國人民銀行（央行）借款的機制。這有可能促使地方政府擴大債券發行。
此外，除自主發行地方債之外，如果中央政府重啟代理髮行，責任的歸屬將模糊不清。另一方面，作為經濟刺激對策，又不得不擴大地方投資。據悉，在發展城市化和少子老齡化對策等投資需求巨大的現狀下，有時會在事實上凍結融資平臺借款的限制。這違背了現政權更加重視市場機制的政策方針，同時違反力爭兼顧穩定發展和結構改革的「新常態」。
與此同時，還存在地區間差異和地方債發行財源的問題。目前的地方債制度，並未考慮各省財政實力的差距。如果擴大自主發行，資金將傾向集中在財政實力較強的地區，因此或將有必要通過財政轉移等方式，向財政實力薄弱地區提供資金援助。
此外，在發行地方債之際，必須確保本息償還所需的財源，方式包括根據徵稅權確保地方稅收、作為公債費列入地方財政項目、確保地方交付稅以均衡公債費用等收支。而中國目前並未明確這種地方債的財源，同時地方財政法和地方自治法等法律基礎也尚不完善。
根據新《預演算法》推進地方債制度和預算管理的改革，作為旨在改善地方財政債務問題和解決政府統治問題的舉措而受到關注。但是，管理方面的課題仍堆積如山，改善地方債務問題的道路依然遙遠而險峻。地方財政惡化將可能對中國經濟整體的穩定造成致命傷。
要點
○2016年底約65％的地方債務將到期
○採取新《預演算法》和設定置換額度等對策
○出現違背現政權力爭實現的「新常態」的趨勢
內藤二郎
1965年出生。神戶商科大學經濟學博士。研究專業為中國經濟論
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